Diyanet bütçesi neden önemli değil?

Bütçeler çok önemli siyasal belgelerdir ama bu önemin çok büyük bölümü demokratik hukuk devletlerinde bütçelerin kamusal-siyasal tercihleri yansıtmasından kaynaklanır.

Makroiktisadi dengelere olan etkisi kanımca daha talidir. Hatta iyi yönetilen, verimli ekonomilerde bütçe politikaları denen istikrar ya da soğutucu, genişlemeci politikalara hiç yer olmayabilir.

Bütçeler modern devletlerde milli gelirin yaklaşık yüzde 40’ ile yüzde 20’si arasında bir büyüklüğe sahiptirler. Önemli sosyal devlet geleneği olan ülkelerde bazen bütçenin milli gelire oranı yüzde 40’ı da aşar, sosyal devlet geleneği ve talebi daha düşük ülkelerde ise yüzde 20 civarındadır ama yüzde 20’nin de genellikle altına pek inmez.

Milli gelirin (katma değer) bütçe dışında kalan bölümünün dağılımını piyasalar ya da merkezi planlama mekanizmaları gerçekleştirir; bütçe içi kaynakların dağılımını ise demokratik hukuk devletlerinde kamusal-siyasal tercihler yani parlamentolar yapar.

Yazının girişi biraz ders gibi oldu ama kanımca giriş için kaçınılmazdı, şimdi bizdeki bütçe içi kaynak dağılımının mantığına ve işleyişine gelmek istiyorum.

Türkiye’de bütçe meselesi maalesef karışık bir konu, işin profesyonelleri bile işin içinden çıkmakta zorlanıyorlar.

İlk sıkıntı her sene milli gelirimizin yüzde kaçını bile kamusal kaynak tahsisine ayırdığımızı bile tam bilemememiz; merkezi bütçenin büyüklüğü, milli gelir konularında bütçelerde bir bilgi var ama bu bilgi bile bizi çok aydınlatamıyor çünkü her sene bütçe başlangıç ödenekleri ile kesinleşen hesaplar arasında önemli sayılabilecek farklılaşmalar yaşanıyor. Aynı sıkıntı milli gelir tahmini ile gerçekleşen milli gelir arasında da oluyor.

Daha başlangıçta sıkıntı çıkıyor, her sene kamusal tercihler için ne kadar kaynak ayırdığımızı dahi tam bilemiyoruz. Bundan sonra ise enflasyonun tekrar yüzde 25 dolayına oturması ile bu sıkıntılar daha da artacak. Çünkü öngörülemeyen enflasyon bütçe büyüklüklerini daha da saptıracak.

Gelelim temel kamu hizmet başlıkları arasında seneler içinde yaşanan tercih değişikliklerine.

Burada da yönteme, hesaplamaya ilişkin büyük zorluklar var çünkü bir hizmet başlığı altında farklı bakanlıkların bu hizmet için ayırdığı kaynakları tam bilemiyoruz, bunları toplayıp derneşik hale getiremiyoruz.

Örneğin, eğitim kamu hizmetine 2018 senesinde ne kadar kaynak aktardığımızı hesaplarken Milli Eğitim Bakanlığı’nı, YÖK’ü ve üniversiteleri biliyoruz, bunları hesaplıyoruz ama yaklaşık her bakanlık ve başka bütçe içi birimler de kendi içinde eğitim hizmeti veriyorlar, bunları ayrıştıramıyoruz.  

Ancak, yine de, Maliye Bakanlığı’nın ürettiği verilere ve 2019 bütçe gerekçesine dayanarak aşağıdaki bilgileri Ahval okurları ile paylaşabiliriz.

2019 bütçe gerekçesi temel kamu hizmetlerini şöyle ayrıştırıyor:


 

Bu tablo 2019 bütçe gerekçesinden alınmıştır, elimizdeki en somut bilgidir ama belirli sorunlar da içermektedir.

Örneğin, Diyanet İşleri Başkanlığı’nın bütçesinin sürekli artışı bir rahatsızlık yaratmaktadır. Bu rahatsızlığa bu satırların yazarının belirli bir itirazı da vardır, bu konuda kanımca önemli olan Diyanet İşleri Başkanlığı’nın bütçesinin 10 milyar lirayı aşması değil, laik bir devlette kamu parası kullanmasıdır. Bütçesinin 10 milyar lira ya da sadece 10 lira olmasının, kamu parası kullandığı müddetçe, miktar ne olursa olsun pek önemi yoktur.

Ancak, yukarıdaki tabloda Diyanet İşleri bütçesini de ayrı olarak göremiyoruz, ne ilişkisi varsa, dinlenme, kültür ve din hizmetleri beraber ele alınmaktadır. Din hizmetleri alanında, imam hatip liselerinde genel eğitim dışında yapılan din içerikli eğitim harcamalarını da din hizmetleri harcamaları içine almamız lazım ama bu ayrıştırma adeta imkânsız.

Fakülte kavramına hiç uymayan ilahiyat fakültelerini de kısmen bu kapsama almak lazım yine ama bu sözde fakülteler tümüyle üniversite bütçeleri içinde gözüküyor. Bu ayrıştırma da çok zor; başka bir ifade ile fonksiyonel anlamda gerçek bir kamu hizmeti ayrıştırması ve mukayesesi çok zor.

Yapılması gereken, daha doğrusu yapılabilir olan, şayet bir doktora tezi yazmıyorsanız, bütçe gerekçeleri içinde sunulan ayırımlara, tüm eksiklerine, yanlışlarına rağmen bağlı kalmak.

Cumhurbaşkanlığı bütçesi de çok önemli artışlara konu oluyor ama bu harcama kalemini de tek başına ele alıp incelemenin çok büyük bir anlamı olmayabilir çünkü belirli bir hizmet kategorisi olarak ele alınamıyor tek başına.

Gelelim tekrar elimizdeki, eksik, çok sıkıntılı ama mevcutlar arasındaki en iyi mukayese tablosuna yani benim 2019 bütçe gerekçesinden alıntı yaptığım tabloya.

Yukarıdaki tablo temel kamu hizmet kategorilerinin milli gelir içindeki paylarının 2002 ile günümüz arasındaki değişimini veriyor; tablodan örneğin kamusal çevre hizmetlerinin 2002’den günümüze binde bir düzeyinden hiç oynamadığını görebiliyoruz, oysa artan milli gelir yani üretim ve küresel sorunlar kamusal çevre hizmetinin artırılmasını gerektiriyordu sanki.

Kamusal sağlık hizmetleri milli gelirin yüzde 5.2’sinden yüzde 5.3’üne çıkmış, sağlık hizmetlerinde büyük artış yaşandığı iddialarına rağmen, çok marjinal bir kıpırdanma yaşanmış. Özel sağlık hizmetlerinin seyrini ise bu sektördeki büyük kayıtdışılık nedeniyle doğru bir biçimde izlemek zaten mümkün değil.

Kamusal eğitim hizmetlerinin milli gelir içindeki payı ise 2002 senesinden günümüze yüzde 12.4’den yüzde 16.3’e yükselerek milli gelirin yaklaşık yüzde dördü kadar önemli bir artış göstermiş. Başka hizmet kategorileriyle karşılaştırdığınızda önemli bir artış eğitim kamu hizmetinde.

Ancak, bütçe payı ya da, eğitim harcamalarının milli gelir içindeki payının artışı da beraberinde eğitim kalitesinin de artışını getiremediği için bu aritmetik önemli artış toplumsal hayatımıza gerektiği kadar yansımış gözükmüyor.

Savunma harcamaları 2002 senesindeki milli gelirin yüzde 6.5’lik düzeyinden 2017 senesinde yüzde 4.5’lik düzeyine düşüyor. Milli gelirin yüzde 2’si büyüklüğünde bir azalma çok önemli ama 2018’de tekrar yüzde 5.5’e yükselerek AKP öncesi düzeyi yakalayacak izlenimi veriyor.

Tablolarda en çarpıcı artış muhtemelen sosyal güvenlik ve sosyal yardımlarla ilgili. AKP öncesi yani 2002 senesinde milli gelirin yüzde 14.7’sine tekabül eden sosyal güvenlik harcamaları ve sosyal yardımlar 2018’de milli gelirin yüzde 21.6’sına yükselmiş.

Milli gelirin yaklaşık yüzde 7’sine eşit olan bu artışı farklı biçimlerde yorumlamak mümkün: Birimiz bu artışı makarna, kömür dağıtımı olarak ve toplumun fakirleşmesinin zorunlu bir sonucu olarak yorumlayabilir, başka birisi ise Anayasanın ikinci maddesinin amir hükmü olan sosyal devletin uygulaması olarak görebilir, bu ayırımı bendeniz de Ahval okurlarına bırakıyorum.

Yazıda, dikkat etmişsinizdir, temel büyüklükler belli olmakla birlikte 2019 verilerine yer vermedim, çünkü hem daha bütçe TBMM’den geçmedi, Bütçe Komisyonu’nda yeni tartışılmaya başlanıyor, hem de yüzde 25 gibi bir enflasyon ortamında girdiğimiz bu dönemde bütçe büyüklükleri büyük değişimlere konu olmaya aday.

Ama daha da önemli bir neden var, aslında, bizim gibi ülkelerde, ne demek istediğimi ifade edeceğim. Bütçeye bir kamusal-siyasal tercihler belgesi olarak bakmak da muhtemelen kuramsal olarak doğru olsa da, pratik anlamda yanlış. Çünkü siyasal iktidarlar kendilerine siyasal destek veren kesimlere ya da kendi siyasi tercihlerine yönelik bütçe üzerinden değil başka mekanizmalar üzerinden kaynak aktarıyorlar.

Yukarıdaki tablodan da görebileceğiniz gibi önemli bir döneme tekabül eden 2002-2018 arasında sosyal güvenlik ve sosyal harcamalar dışında -belki biraz da kamusal eğitim- çok radikal bir kamusal tercih farklılaşması herhangi bir kamu hizmeti kategorisinde yaşanmamış.

Siyasal iktidarın siyasi tercihlerini ve bu tercihlerin iktisadi tezahürünü muhtemelen bütçe enstrümanları üzerinden değil de, rant üretme ve üleştirme mekanizmaları üzerinden izlemek gerekmektedir. Kamu ihaleleri, teşvik sisteminin bütünü, kamu yardımları, vergi muafiyet ve istisnaları, arazi tahsisleri ve bilumum tahsis mekanizmaları, selektif istihdam politikaları kanımca siyasi iktidarın siyasi-kamusal tercihlerini izlemek için çok daha önemli ve belirleyici.

Üstelik bütçe belgesi nihai olarak saydam ve tüm eksikliklerine rağmen Sayıştay denetimine tabi. Oysa, kamu ihaleleri, teşvik mekanizmaları, tahsisler, vs. büyük ölçüde denetim dışı. Denetim dışı olmayanlarda da hükümete büyük diskresyon hakkı tanınmış  ve bu nedenden de iktidarlar bu mekanizmaları kamusal-siyasal tercihlerini belirtmek için daha çok tercih ediyorlar.

Geriye de, bütçe belgesi içinde Diyanet gibi, Cumhurbaşkanlığı gibi siyaseten ve etik anlamda önemli ama kamusal tercihleri ne kadar yansıttığı tam belli olmayan, zaten tek başlarına da bir kamu hizmeti kategorisi içinde ele alınamayan idari birimler kalıyor ama kamusal-siyasal tercihleri izlemek ve yorum yapmak için çok da uygun değiller.

Bu makale yazarın görüşlerini yansıtır. Ahval’in yayın politikası ve editoryal bakış açısı ile her zaman uyumlu olmak zorunda değildir.